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綠色礦業 | 新時代我國綠色礦山建設與發展的思考

2020-03-31 09:45:57   來源:中國礦業雜志

  習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會報告中指出:“人與自然是生命共同體,人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”。黨的十九大把生態文明建設擺在突出位置,開啟了綠色發展的新時代。礦產資源開發活動應主動適應生態文明建設要求,嚴格按照十九大精神,用新發展理念指導建設綠色礦山,著力推動礦產資源開發利用與生態環境保護協調發展。
  一、我國綠色礦山建設進展
  1.1 我國綠色礦山建設發展歷程
  2003年,科學發展觀的正式提出,為綠色礦山建設理念的形成,提供了思想和理論基礎。2007年,原國土資源部在北京主辦了以“落實科學發展,推進綠色礦業”為主題的中國國際礦業大會。2008年,原國土資源部發布《全國礦產資源規劃(2008~2015年)》,提出了發展綠色礦業的明確要求,并確立了到2020年基本建立綠色礦山格局的戰略目標。為全面落實規劃目標任務,原國土資源部于2010年印發《關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》(國土資發〔2010〕119號),同時提出了國家級綠色礦山建設基本條件,由此標志著我國綠色礦山建設正式啟動。
  2017年,原國土資源部、財政部、原環境保護部等六部委聯合印發《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(國土資規〔2017〕4號),為我國綠色礦山建設從理念到實踐邁出了堅實的一步。2018年4月,自然資源部公示了非金屬、化工、黃金、煤炭、砂石、石油、水泥灰巖、冶金、有色9個行業綠色礦山建設規范,成為首個國家級綠色礦山建設行業標準。
  1.2 綠色礦山建設試點取得成效
  按照“試點先行、整體推進”的原則,從2011年到2015年,原國土資源部分四批在全國29個省(區、市)選擇了涉及油氣、煤炭、有色金屬、冶金、黃金、化工、建材、非金屬等行業中的661家礦山企業,作為國家級綠色礦山建設試點單位。在第一批和第二批220個試點單位中,大部分已經完成了3年試點建設任務,經評估187個試點單位完成了綠色礦山建設試點任務,達到了國家標準。
  試點單位從推動礦業轉型升級、滿足綠色發展要求出發,著力在降低成本、提高效率、節約集約、改善環境、促進礦地和諧等方面進行改革調整。一是推動“發展綠色礦業、建設綠色礦山”成為礦山企業、主管部門、行業協會的發展共識和追求目標;二是大幅度提升采礦技術和裝備技術水平,實現礦業資源的科學高效利用;三是推進礦區生態環境恢復,礦區土地復墾率大大提高;四是創新企業經營管理模式,使礦山的建設方向更加清晰、智慧、科學;五是強化礦山企業履行社會責任的自覺意識,在改善就業環境、加強基礎設施和民生領域建設等方面,更加重視與地方經濟建設的協調發展。
  二、我國綠色礦山建設基本條件、要求及標準
  2.1 國家級綠色礦山基本條件
  2010年8月,原國土資源部《關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》(國土資發〔2010〕119號)提出的《國家級綠色礦山基本條件》,首次明確了綠色礦山建設“依法辦礦、規范管理、綜合利用、技術創新、節能減排、環境保護、土地復墾、社區和諧、企業文化”9個方面的基本條件。
  2.2 綠色礦山和綠色礦業發展示范區建設要求
  2017年3月,原國土資源部等六部委聯合印發的《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(國土資規〔2017〕4號),對煤炭行業、石油和天然氣開采行業、有色金屬行業、黃金行業、冶金行業、化工行業、非金屬礦行業7個行業的綠色礦山建設標準和綠色礦業發展示范區建設明確了要求。根據要求,礦山企業應嚴格遵守國家有關法律法規,按照礦產資源規劃、產業政策和基本條件,努力達到礦區環境優美、開采方式環境友好、資源節約集約綜合利用、礦山裝備管理智能現代、社會形象良好5個方面的建設要求。綠色礦業發展示范區作為礦產資源管理制度改革創新平臺,應著力發揮政府引導作用,推動技術創新、管理創新和制度創新,集中連片、整體推動全域綠色礦山建設。按照“優化勘查開發布局、促進礦業產業結構調整、整體提升資源開發利用效率、加強礦山地質環境保護和治理恢復、積極探索礦地和諧發展新途徑、建立發展綠色礦業工作新機制”6項建設要求,到2020年,示范區內大中型礦山建設達到綠色礦山建設要求和標準,全面完成轉型升級;小型礦山按照綠色礦山建設要求規范管理,做到布局合理、綠色開采的任務目標。
  2.3 我國綠色礦山建設標準
  根據國家綠色礦山建設要求,一些地方政府相繼制定和出臺了省級建設標準與發展要求。據不完全統計,已有廣東省、青海省、內蒙古自治區、甘肅省等省(區),山西省忻州市、浙江省湖州市、青海省玉樹州、海西州等市(州)相繼出臺了綠色礦山建設標準或建設規范(表1)。2018年4月,自然資源部公示了非金屬、化工、黃金、煤炭、砂石、石油、水泥灰巖、冶金、有色9個行業綠色礦山建設規范,要求礦山企業在貫徹創新、協調、綠色、開放、共享發展理念的基礎上,堅持依法辦礦的過程中,礦山主管部門和礦山企業還需要共同構建符合礦區環境、資源開發方式、資源綜合利用、節能減排、科技創新與數字化礦山、企業管理與企業形象等6個方面的企業建設規范。這9個國家級綠色礦山建設標準,為我國綠色礦山建設提供了堅強有力的政策支撐和制度保障,從而,使我國綠色礦山建設進入了制度化、規范化、標準化建設的新階段。

表1 國家和部分地區的綠色礦山建設標準
  三、綠色礦山建設經驗借鑒
  3.1 國外的綠色礦山建設經驗
  西方發達國家通過制定法律法規、健全政府職能、建立專項基金、繳納環境保證金等方式,規范、約束并限制礦產資源勘查和開發對環境造成的破壞。
  澳大利亞政府頒布了《環境和生物多樣性保護法(1999)》,對可能造成較大環境影響的礦業項目進行環境評估和審批,并通過向礦山企業征繳抵押資金的方式建立了“礦山關閉基金”,專門用于礦山關閉后的設施拆除、生態恢復、企業轉型等。美國的州政府要求地質調查局把保護地質環境和防治地質災害作為主要職責,通過讓礦山企業提交《環境影響報告書》,向政府有關部門和礦區所在地政府及民眾征求、征集意見,對礦山開發可能產生的環境影響及防治措施進行審核。加拿大聯邦和省兩級政府在頒發采礦許可證前就要求礦山企業提出關閉計劃,采取現金支付、資產抵押、簽發信用證、購買保險、債券和法人擔保等方式,確保礦山關閉及復墾制度的落實。英國政府分三個階段對礦產資源開發實施環境保護:準入管理,即許可證準入制度;監督管理,即IS014000環境管理體系認證、污染物排放和噪音管理、勘探開發項目的環保管理、環境年報的編制與發布等;土地復墾,即廢棄礦山復墾。
  在礦區生態環境修復方面,西方發達國家的目標不僅僅是植樹種草,而是建立一個可以自我維護并運作良好的、完整的生態服務系統。美國、德國和澳大利亞等國家在20世紀已經著手采礦場的生態恢復。美國要求恢復農田和森林為采礦之前的原狀,嚴格控制水蝕和有毒物質的沉積;保持表面和地下水位為原始水平;注重有害和酸性物的預防和治理;防止沉積物造成山體滑坡和其他災害。德國從20世紀40年代起,就非常注重盡量減少采礦對生態環境的破壞。這些國家在開采后的土地上整地或種樹進行全面復墾,并且注重從宏觀上考慮生態環境變化和居民要求。澳大利亞高度重視廢棄礦區恢復新技術的引入,土地復墾已經成為開采工藝中必不可少的環節。
  3.2 地方礦產資源主管部門的工作經驗
  廣西壯族自治區賀州市黃田鎮姑婆山有3個錫礦和鉛鋅礦尾礦庫,由于已閑置20多年,土壤侵蝕相當嚴重,存在潰壩,排洪系統故障,尾礦泄漏,粉塵危害等風險。賀州市委、市政府和自然資源部門為促進礦山地質環境恢復,通過發展生態健康產業,利用尾礦池的場地優勢,建設開發足球小鎮。足球小鎮將以建設國家級足球冬季訓練基地、國家級水上項目訓練基地、青少年足球訓練基地、青少年足球教師培訓基地、足球管理培訓中心、足球文化推廣中心、足球產業經濟推廣平臺為目標,開發國際一流足球小鎮,打造形成國際知名的生態健康產業和休閑體育旅游品牌。姑婆山足球小鎮一期工程建成后,可接納1千余人次訓練和比賽,預計到2020年,將實現年接待運動員5 000人次,服務業增加值超過20億元。
  廣西姑婆山足球小鎮不占用耕地和林地,全面利用尾礦庫,將原來的地球“疤痕”化腐朽為神奇,有效地重復利用了寶貴的土地資源,實現了經濟效益和生態建設效益的雙贏,值得各地礦產資源主管部門學習借鑒和復制推廣。
  3.3 企業的綠色礦山建設經驗
  在第一批和第二批220個國家級綠色礦山建設試點單位中,經評估187個試點單位完成了綠色礦山建設試點任務,達到了國家標準,均取得了較為成熟的綠色礦山建設經驗。本文對第三批國家級綠色礦山試點單位中國石油新疆油田分公司風城油田作業區進行了現場調研,他們在清潔生產、資源節約利用、數字油氣田建設、樹立企業良好形象等四個方面建立了一套綠色管理體系。
  在清潔生產方面,他們不斷推廣應用新技術。作為全國最大的超稠油生產基地,為實現高效開發,他們大力推動SAGD技術攻關和工業化應用,與蒸汽吞吐開采對比,該技術具有占地面積小、單井產量高、采收率高的特點。在稠油開采中,每日產生大量污水,由于硅含量和礦化度高,無法高效利用,通過應用除硅、除鹽工藝,硅含量和礦化度大大下降,水資源重復利用率超過了92%,極大節約了清水資源。為減少開采對空氣質量的影響,推進常規稠油開采密閉技術,開展重32流化床達標排放升級改造等新技術。
  在資源節約利用方面,他們減排降耗,增強資源有效利用。為實現節能減排,他們加強能耗管控,2017年累計節約用水51.9萬m3,節約天然氣317萬m3,節約用煤24 326 t,節約用電1 937萬kW·h。為確保達標排放,嚴格落實污染減排計劃,層層分解指標,壓實管理責任,廢水、廢氣排放達標率100%。為保護土地資源,按照開發一項復墾一項的原則,及時對臨時開挖和占壓的土地進行復墾。
  在數字油氣田建設方面,2014年建成中石油集團公司首個油氣生產物聯網示范工程,實現200萬t稠油生產過程的全面管控,安全環保事件大幅減少。陸續建成了生產自動化數據管理系統、油田三維地理信息系統、注汽鍋爐自動化控制系統、視頻監控與高空瞭望系統等,提高了生產指揮管理效率,減少了用工總量,減輕了員工的勞動強度,拓寬了安全環保監管視角,極大地助推了綠色礦山建設。
  在樹立企業良好形象方面,風城油田積極承擔社會責任。對白楊河河道進行疏浚清淤,抬高、硬化河堤,改善了附近居民的生產生活;協助地方建設,大修改造烏爾禾至艾里克湖、烏爾禾到夏子街公路42 km,極大地促進了地方經濟發展;對農田及河道周邊油井,構筑防溢流堤壩,強化環保防范措施;對穿河管道加厚加套,防止泄露;實施魔鬼城核心景區油井退出,規避重大環境風險,樹立了良好的企業形象。
  四、我國綠色礦山建設存在的問題
  4.1 綠色礦山建設理念不夠牢固
  在生態文明建設的時代背景下,綠色礦山建設是礦產資源開發可持續發展的必然選擇。但由于眼前利益驅動和長期慣性思維等因素,綠色發展理念還沒有真正成為全社會的普遍價值追求。一些地方和部門迫于經濟增長指標壓力,在政策制定、資金投入、設施配套等方面,均沒有給予綠色礦山建設所應有的足夠重視。有些礦山企業也存在著對綠色礦山建設的現實緊迫性認識不深、重視不夠、投入不大的問題,他們沒有根據國家出臺的綠色礦山建設要求和標準,制定綠色礦山建設規劃和建設方案,進行必不可少的人力、物力和資金投入。所以,進一步強化地方政府和主管部門、礦山企業以及全社會的綠色礦山建設理念,全面提升綠色礦山建設的積極性和主動性,仍然是當前和未來一段時間內的重要任務。
  4.2 綠色礦山建設支持政策落實困難
  原國土資源部等六部委聯合制定的《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(國土資規〔2017〕4號)提出施行礦產資源政策支持、綠色礦業用地保障、財政政策支持、綠色金融扶持四類綠色礦山建設支持政策。截至目前,多數省級自然資源主管部門制定了本省的“綠色礦山建設實施方案”,對四類支持政策做了進一步明確(表2)。如山東省、內蒙古自治區、新疆維吾爾族自治區等省(區)明確了協議方式出讓礦業權的具體情況。但是, 有些地區制定的支持政策存在照搬中央文件,缺少結合當地實際的“個性化”內容和配套措施,不利于支持政策的順利落地。有些礦山企業仍存在著主體責任意識不強、政策理解不深的問題,認為綠色礦山建設周期長、投入多、回報慢,沒有把落實支持政策、推進綠色礦山建設,當作提升企業內生動力,實現礦產資源開發可持續發展的重大機遇和必然選擇。

表2 國家和部分地區含綠色礦山支持政策的綠色礦山建設
實施意見和工作方案
  4.3 綠色礦山建設法律法規體系尚不健全
  我國于1986年開始施行的《礦產資源法》,并未提及綠色發展問題。隨著經濟社會發展以及生態文明建設的需要,作為綠色礦業發展相關法律法規及配套政策的上位法,《礦產資源法》必須按照新發展理念和新時代要求進行修改完善。為使綠色礦山建設“有法可依、依法建設”,國家和一些地方政府相繼制定和出臺了國家級、省市級綠色礦山建設標準與規范,但由于地區經濟差別,資源開發利用技術和資源環境承載能力的區別,各級政府、各行業協會和礦山企業還要共同努力逐步完善不同區域、不同礦種、不同資源稟賦等差別化的綠色礦山建設標準和規范。國家和有立法權的地方政府也要將經過實踐檢驗、運行合理、切實管用的現行綠色礦山建設標準、制度規范、成熟經驗等,及時上升為法律法規,構建起一整套健全、完善、系統的綠色礦山建設法律法規體系,為實現礦產資源綠色開發、綠色利用提供法治保障。
  4.4 綠色礦山建設新技術應用不夠普遍
  “技術創新”是國家級綠色礦山建設的基本條件,《關于加快建設綠色礦山的實施意見》和《國家綠色礦山建設規范》都強調了智能現代、科技創新、數字化等在綠色礦山建設中的重要作用。但實際上還有相當數量的礦山企業,沒能采用或全面采用現代高新技術推進綠色礦山建設。一方面,有些礦山企業的經營理念跟不上時代發展,建設綠色礦山的主體意識不強;另一方面,有些礦山企業歷史負擔過重,如尾礦堆積、環境積弊、設備陳舊老化等,還有一些傳統礦業的經濟效益長期在低位徘徊,企業發展前景堪憂,“調結構、轉方式”的內生動力不足;再一方面,有些礦山企業的創新研發欠賬太多,投入不夠、人才短缺、資金缺口等已經成為制約這部分企業應用綠色礦山建設新技術的關鍵問題。
  五、對我國綠色礦山建設的意見建議
  5.1 牢固樹立綠色礦山建設發展理念
  2018年5月,習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出了“堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是生命共同體”等6項新時代推進生態文明建設的重要原則,展現了習近平生態文明思想的科學自然觀。綠色發展,已成為新時代強音和發展主題,為我國綠色礦業發展提供了難得的歷史機遇。自然資源部以“實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理”為綠色礦山建設的終極目標,為綠色礦業發展提供了強有力的組織保障。我們必須牢固樹立協調、可持續的綠色發展理念,以共商、共享、共建模式推動綠色礦山建設與當地經濟和諧發展。著力推動礦山企業轉型、不斷提升礦產資源開發利用水平,既是深化供給側改革的需要,更是綠色礦山建設的需要。地方政府、主管部門和礦山企業要切實形成“在中國進行生態文明建設的大背景下,綠色礦山建設是礦業發展的唯一選擇,否則只能走到死胡同”的思想共識。要積極運用先進科技和理念,構建綠色高效礦產開發產業鏈,鎖定未來礦業發展的方向。礦山企業作為綠色礦山建設的責任主體和具體實踐者,要不斷增強綠色礦山建設的主動性、自覺性和堅定性,真正在指導思想和經營理念上實現綠色礦山由“要我建”到“我要建”的重大轉變。
  5.2 確保綠色礦山建設支持政策落到實處
  地方政府要找準落實六部委《關于加快建設綠色礦山的實施意見》精神,與推動當地綠色礦山建設相適應的契合點與著力點,制定適合當地實際的“計劃書”和“路線圖”。礦山企業要充分認識落實綠色礦山建設支持政策,就是貫徹新發展理念、推動新舊產能轉換、提升企業內生動力的具體實踐。一要充分認識落實綠色礦山建設支持政策,就是貫徹新發展理念,不斷深化供給側改革,推動新舊產能轉換的具體實踐;二要充分利用國家現有土地、礦產資源政策,同時兼顧并銜接各類礦產資源規劃,制定與當地情況相適應的綠色礦山建設規劃、方案;三要加大對綠色礦山的資金支持力度,將生態保護和恢復治理手段的經費支出納入采礦工作預算,調整預算定額,確保綠色礦山建設經費落到實處;四要研究發展綠色金融,嘗試將綠色標準納入礦企信貸融資的門檻,為綠色礦山企業提供更加長遠的發展機會,推動全行業形成追求綠色發展的良好氛圍;五要完善綠色礦山建設管理制度,制定綠色礦山建設的資源稅費政策,讓礦山企業在政策優勢支撐下,全力推進綠色礦山建設。
  5.3 完善法律法規體系促進綠色礦山建設
  為從根本上推進綠色礦山建設,建議將綠色礦山建設現行政策與成熟經驗上升為法律條文固定下來,不僅使綠色礦山建設有法可依,還為完善相關配套政策提供了法律依據。完善《礦產資源法》及其配套法規政策需要提高制定及實施的系統性及有效性,發揮出政府的指導性和市場的積極性。一方面要從其他行業及國外相關法律法規中吸取智慧,認真研究總結,厘定法律邊界;另一方面相關主管部門要積極總結綠色礦山建設可復制的經驗、模式及其差異性,形成適應各地特色和發展的綠色礦山建設標準體系。各級政府、各行業協會和礦山企業要共同努力逐步完善不同區域、不同礦種、不同資源稟賦等差別化的綠色礦山建設標準和規范,逐步形成一套完善的、系統的、具有中國特色的、適應綠色發展要求的綠色礦山建設法律法規體系。
  5.4 積極推動綠色礦山建設新技術應用
  科技創新、技術革新,是綠色礦山建設的基本條件和關鍵所在。一要主動轉換經營理念。在綠色發展理念指導下,礦山企業要把市場觀念與環保理念、社會責任融合起來,大力推廣應用科技創新、技術革新成果建設綠色礦山,實現礦業經濟轉型。二要不斷提高創新能力。企業要緊盯礦山科技前沿,主動與國內外科研院所、高等院校建立產學研一體化平臺,努力打造一流的資源綜合利用示范基地。三要用足用活現有政策。國家規定在建和生產礦山造成的礦山地質環境問題,由礦山企業負責治理恢復;計劃經濟時期遺留或者責任人滅失的礦山地質環境等歷史遺留問題,由各級地方政府統籌規劃和治理恢復,中央財政給予必要支持。現行政策為礦山企業卸掉歷史包袱,大力推廣新技術應用提供了難得機遇。四要積極助力新技術應用。地方政府和主管部門要制定特殊政策,劃撥專項資金,為推廣應用包括節能環保、智能化控制、數字化管理等新技術成果的礦山企業,提供政策支持和資金幫扶。努力提升礦產資源綜合開發利用水平,實現綠色礦山建設的優質高效快速發展。
  5.5 加強礦產資源開發的監督管理
  在礦產資源開采中,突出資源開發對生態環境的源頭保護作用,堅持把保護環境放在優先位置。嚴格執行“誰開發、誰保護、誰破壞、誰治理”的原則,制止亂挖亂放亂棄亂拍等破壞生態環境的行為,對不能履行生態保護責任義務的企業,監督管理部門有權禁止其開發行為。要構建政府、企業、社會共同參與自然生態保護與監管機制,各級主管部門通過勘探開發過程事前、事中、事后監督管理,敦促企業嚴格按照勘查、開采實施方案開展工作,邊開采邊治理。建立地質環境“雙隨機一公開”管理制度,強化對礦業權人的社會監督和政府監管,建立健全礦山企業地質環境恢復治理檔案和誠信檔案,及時公開隨機抽查結果,將隨機抽查結果列入礦業權人異常名錄或嚴重違法名單的主要內容之一,并同時納入礦山企業的社會信用記錄,實現部門間數據共享,實行信用約束和聯合懲戒。推動礦山企業采用信息網絡技術、智能控制技術,建設數字化智能綠色礦山。利用大數據和云平臺,研發礦山環境監測信息系統,讓綠色礦山建設越來越高效。對抽查發現的違法行為,要依法依規加大懲處力度,形成有效震懾,增強采礦權人履行礦山地質環境保護與治理恢復義務的自覺性。
  作者簡介
  司薌,女,博士,主要從事礦產資源管理研究,單位:自然資源部油氣資源戰略研究中心。
  張應紅,男,研究員,主要從事礦產資源管理與研究工作,單位:自然資源部油氣資源戰略研究中心。

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