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新時期我國礦產資源開發與生態環境保護矛盾的探討

2020-04-03 10:34:43   來源:中國礦業雜志

  新時期,我國礦產資源開發面臨著新形勢、新矛盾、新問題。一方面,我國的工業化、城市化尚未完成,國民經濟發展對礦產資源的需求量巨大,盡管在經濟進入新常態以后,我國政府積極推進供給側結構性改革和產業結構轉型升級,對礦產資源的需求增長率放緩,甚至出現負值,但是,我國大宗礦產資源長期供給不足的矛盾難以解決,對外依存度居高不下,這決定了今后我國應更多地開發利用國內的礦產資源。另一方面,我國礦產資源開發面臨著生態文明建設和生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線(以下簡稱“三條紅線”)的硬約束,在嚴格的生態環境保護政策和嚴厲的環境問責下,地方政府采取一刀切的做法:不問緣由,只要礦產資源開發帶來生態環境的破壞、環境污染,一律關停,這種行為已經嚴重影響地方經濟的發展。當前,我國礦產資源開發與生態環境保護的矛盾突出,解決這一矛盾,既要認清矛盾產生的根源,又要精準施策,從源頭上治理。
  一、礦產資源開發與環境保護矛盾的根源剖析
  1.1 礦產資源勘查開發的環境影響認識存在誤區
  1.1.1 礦產資源開發必然造成環境擾動
  礦產資源開發必然造成環境擾動,包括物理擾動、化學擾動、結構擾動和社會經濟擾動,這是客觀存在的事實。物理擾動造成生態環境系統和景觀改變,化學擾動造成環境污染,結構擾動造成地質災害,社會經濟擾動改善地區經濟結構和帶動地區經濟發展(圖1)。

 
  1) 物理擾動。礦產資源開發利用會造成物理擾動,主要包括破壞生態系統平衡、占壓土地和破壞景觀。①地表剝離破壞生態生態系統平衡。勘探、采礦和礦石加工設施的建設,需要剝離礦區表土,清除地表植被,這會造成天然野生動植物生存環境改變、地形變化、水土流失,尤其是露天開采要進行大面積的地表剝離,改變動植物棲息環境和遷移通道。②采礦固體廢棄物壓占土地。一方面,露天開采、礦區建設,尤其較深的露天礦開采,需要剝離大量的地表巖土、植被,會排出大量的廢石和壓占土地;地下開采,通過破碎巖石進行采礦,但同時也產生大量的廢石,廢石堆放地表,也會壓占土地。另一方面,不論是地下開采還是露天開采,都會產生大量的尾礦。尾礦是選礦過程中那些在現有的技術經濟條件下不宜再進一步分選的含量最低的有用組分,它并不是完全無用的廢料,往往可以綜合利用,或者在未來技術進步以后可以繼續利用。在這之前,需要修筑尾礦庫,這樣也會造成土地的壓占。③采礦活動在一定程度上也會破壞保護區內及其周圍人文景觀和自然景觀。
  2) 化學擾動。礦產資源開發對環境的化學擾動包括水平衡、土壤平衡和大氣平衡的破壞。①破壞水平衡。采礦、選礦活動會使地表水或地下水pH值產生較大變化,甚至會受到重金屬和有毒元素的污染,從而危及礦區周圍水域、土壤,甚至破壞整個水系,影響生活用水及工農業用水。水力開采(淘金)改變河道和礦床結構,尾礦的排放堆積和水土流失會造成河灣、沿海淺水區、池塘及泛濫平原的泥沙淤積,使水質惡化;水生生態環境的劇烈改變妨礙野生生物物種的生長、繁殖,導致生物種群數量下降甚至滅絕。②破壞土壤平衡。采礦產生的廢石和尾礦的堆積,會破壞土壤中的化學元素平衡,造成土壤污染和農作物、牲畜受污染毒害,進而降低農產品產量和質量。③破壞大氣平衡。采礦過程的鉆孔、爆破和礦石破碎,礦石、廢石裝載運輸過程中產生的粉塵,廢石堆(尤其是煤矸石)的氧化和自然釋放產生的大量有害氣體,廢石風化形成的細粒物質和粉塵、尾礦等在干燥氣候與大風作用下產生塵暴,造成局部大氣平衡的破壞,甚至空氣污染。
  3) 結構擾動。巖層是在長期的地質作用過程中形成的,巖層中的礦物顆粒和水分在各方面力量的作用下,達到相對穩定的平衡狀態,但是礦產開采打破了這種平衡。一方面,采礦要疏干排水,造成地下水平衡的破壞;另一方面,采礦要挖掘和爆破,破壞地表巖層和土壤的原有結構構造,這兩方面的共同作用,改變了巖層原有的應力結構,進而造成地面塌陷、地裂縫、山體滑坡、崩塌、泥石流和荒漠化、水土流失等地質災害。如果礦區處在構造斷裂帶、降水量過多的環境薄弱地帶、重要的技術工程設施等大地構造不穩定區域,則結構擾動所帶來的負面影響將更加突出。
  4) 社會經濟擾動。礦產資源開發利用造成的社會經濟擾動是指打破礦產資源所在地原有的社會經濟結構平衡,重建新的社會經濟平衡結構。礦產資源勘探、開采、選礦、冶煉和后續加工過程,會帶動各類人員向礦產資源勘查開發區聚集,不僅礦業規模越來越大,成為當地的支柱產業,而且還可能成為主導產業,帶動相關產業的發展,如增加物流運輸需求,帶動當地交通運輸業的發展;增加物資供應需求,帶動當地采礦所需物資供應產業的發展;增加電力、燃油等能源需求,帶動能源供應產業的發展;增加就業機會和服務需求,推動當地生活服務業的發展;增加住房需求,帶動當地房地產業的發展;通過生態修復、治理和生態景觀再造,改善局部生態環境,帶動生態環境恢復治理產業的發展。
  1.1.2 礦產資源開發對環境的影響有限
  總體來看,大部分礦產資源開發對環境的擾動較小。
  1) 礦產勘查階段對環境的擾動很小。在勘查階段,有些勘查活動需要上鉆機、挖探槽,少部分需要挖巷道(坑探),但因其挖掘的土方量有限,對環境的擾動很小。只要控制好打鉆的廢水不讓流入農田和溪流,控制好所挖掘土方的堆放,確保點狀污染源不變成線狀污染源,那么其影響程度就小。
  2) 中小型礦山開采對環境的影響不大。中小型礦山開采,只要控制住廢水,不讓其流入河流和農田,保護地下水不受污染,并處理好廢石和尾礦的堆放,對生態環境的破壞仍屬于點狀的,影響不大。如果采用綠色開采技術(如地下開采和廢石回填),邊開采邊治理,其環境影響程度可以控制在較小范圍內。當前突出的問題是:中小型礦山的資金、技術實力較差,環境治理動力不足,需要政府在政策和資金方面給予支持。
  3) 大型煤礦和露天礦開采對環境的影響較大。大型煤礦(地下)開采造成大面積地下水潛水面的下降,對生態環境的破壞較大,可能導致塌陷、崩塌、滑坡、泥石流等地質災害,但如果采用回填技術,所造成的地質災害可大大減少;大型露天礦床(如鐵礦)的開采,因剝離表土和廢石、尾礦堆放,造成占地和地表生態破壞比較嚴重,需要重點關注和整治。
  4) 油、氣開發對環境的影響可控。油、氣大都是埋藏在幾千米深的地下,上部有蓋層,只要正常生產,對環境的影響不大,但是,如果出現鉆井、采油污水隨意排放、油氣揮發和燃燒、采油過程的跑冒滴漏、生產事故等則對環境的影響較大。不過只要加強生產過程管理,減少生產事故和跑冒滴漏,并做好污水處理,油田開發對環境的影響可以控制在很小范圍內。
  因此,不能片面地認為礦產資源開發帶來嚴重的生態破壞和環境污染,也不能不加分析就采取“一刀切”的做法,而應該根據不同類型礦產資源開發對環境擾動不同的特點,采取差異化的措施。
  1.2 對中央生態文明建設和“三條紅線”的理解不到位
  2013年4月10日,習近平總書記在《在海南考察工作結束時的講話》中指出:“生態環境保護的成敗,歸根結底取決于經濟結構和經濟發展方式。經濟發展不應是對資源和生態環境的竭澤而漁,生態環境保護也不應是舍棄經濟發展的緣木求魚,而是要堅持在發展中保護、在保護中發展,實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調,不斷提高資源利用水平,加快構建綠色生產體系,大力增強全社會節約意識、環保意識、生態意識”。2013年5月24日,習近平總書記在《在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話》中指出:“要節約集約利用資源,推動資源利用方式根本轉變,加強全過程節約管理,大幅降低能源、水、土地消耗強度,提高利用效率和效益。推動能源生產和消費革命,控制能源消費總量,加強節能降耗,支持節能低碳產業和新能源、可再生能源發展,確保國家能源安全。加強水源地保護和用水總量管理,推進水循環利用,建設節水型社會。嚴守耕地保護紅線,嚴格土地用途管制。要加強礦產資源勘查、保護、合理開發,提高礦產資源勘查合理開采和綜合利用水平”。2018年5月18日~19日,習近平總書記全國生態環境保護大會上指出:“在資源利用上線方面,不僅要考慮人類和當代的需要,也要考慮大自然和后人的需要,把握好自然資源開發利用的度,不要突破自然資源承載能力”。從習近平總書記的講話中可以看出以下幾個方面的內容。
  1) 開發和保護的目標一致。從國家經濟安全的高度來看,盡管礦產資源開發和保護之間、經濟發展和環境保護之間有矛盾,但總體目標是一致的。礦產資源開發是建設現代化強國、實現“兩個一百年”和中華民族偉大復興中國夢的客觀需要,是國家重大利益;生態環境保護是為了滿足人民群眾對美好生活向往的需要,也是國家重大戰略利益,因此,開發與保護、經濟發展與環境保護之間的目標是一致的,必須兩者兼顧,或者說,在保護和開發之間、經濟發展和生態環境保護之間找到最大公約數。問題的關鍵是:在執行政策過程中,如何正確理解中央的政策。現在有部分地方政府擔心環境問責,采取“一刀切”的做法,這是不可取的,甚至是錯誤的。
  2) 開發利用和保護并重。經濟發展不僅有資源的開發問題,也有環境的利用問題,但資源和環境的開發利用,不應是對資源和生態環境的竭澤而漁,換句話說,資源開發不應該過度開發,環境利用也不應該過度利用,而是要把握度,這個度就是自然資源環境承載力。
  資源開發和環境利用是為了發展,保護也是為了發展,為了未來更好的發展,因此,在處理開發利用和保護問題時,既不是犧牲資源、環境的可持續性來求得經濟發展,也不是對資源和生態環境竭澤而漁,或者先開發利用后保護;生態環境保護既不是舍棄經濟發展來緣木求魚,也不是先保護再開發利用,保護和開發利用之間是兩者并重,在開發利用中保護,在保護中開發利用。
  3) 要正確理解生態文明建設和“三條紅線”的含義。“三條紅線”的提出和實施,是人民群眾對美好生活向往的必然要求,也是生態文明建設的必然要求,更是針對我國在工業化過程中暴露出來的一系列生態破壞、環境污染問題嚴重而提出來的,完全正確。習近平總書記所講的“綠水青山就是金山銀山”,絕不是指低層次的原始狀態的綠水青山,而是指高層次的、生態環境得到很好保護的綠水青山;習總書記所講的生態文明建設,絕不是讓我們退回到原始狀態的生態文明,而是要在高度發達和高質量發展基礎上,生態環境得到很好保護的現代文明。生態文明建設,不能僅理解為生態文明,而要理解其中有“建設”的含義,是通過建設才形成的生態文明,否則就成為原始的生態文明。因此,在執行政策時,一定要結合我國礦產資源開發的行業特點,既要充分利用稀缺的礦產資源來發展經濟,又要在開發過程中做好生態環境保護,從礦山的設計開始就貫徹生態環境保護和治理的理念,從礦山設計到礦山閉坑全過程,嚴格貫徹執行生態環境恢復治理的思想和方案,包含生態環境保護與治理的內容,做到開發和生態環境保護、治理并重,實現綠色開發和高質量發展。
 
  二、解決礦產資源開發與環境保護矛盾的思路建議
  站在國家經濟安全的高度,保護好生態環境,讓天藍、水綠、山青,讓老百姓擁有潔凈的空氣、清潔的水源、安全的食品和健康的身體,是人民群眾對美好生活向往的需要,因此,在指導思想上,必須貫徹開發和保護并重的思想,在保護中開發,在開發中保護;從實踐來看,允許在“三條紅線”內“開天窗”即設立“礦產資源保留地”,并對不同類型的礦產地實行差異化管理。
  2.1 允許在“三條紅線”和保護區內“開天窗”
  從保護區的設置來看,全國各種保護區分別由環境保護、林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關主管行政部門在各自的職責范圍內設置和主管。保護區的劃定比較早,不少是20世紀80年代和20世紀90年代劃定的,在設立保護區時,礦產資源開發和保護的矛盾不那么突出,而隨著經濟的快速發展,礦產資源開發和環境保護的矛盾日益突出。再者,在劃定保護區時,部分地方政府重保護,缺乏綜合考慮經濟發展的需要,造成現在保護區內礦產資源開發和環境保護之間的矛盾尖銳。
  從“三條紅線”的設置來看,生態保護紅線由自然資源行政主管部門根據國土空間規劃中統籌劃定,自然資源開發利用上線由自然資源行政部門設置,環境質量底線由生態環境保護部門設置。“三條紅線”與保護區有重疊的,但“三條紅線”的范圍比保護區的范圍更大。加上當前地方政府在理解中央政策上的偏差,造成了地方政府在保護和開發之間只選擇保護,甚至犧牲開發的局面。由于地方政府理解中央政策的不到位,已經對地方經濟的發展造成較大的負面影響,為此,在“十四五”規劃期間,應對保護區和“三條紅線”內的礦產資源開發政策做出調整。
  1) 將保護區和“三條紅線”內允許礦產資源開發寫進“十四五”規劃。當前基層政府面臨兩難選擇:一方面,如果不把中小礦山和對環境有影響的礦業活動關停,會被環保問責,甚至丟掉烏紗帽;另一方面,如果關停,地方經濟受到較大影響。為解決這一問題,2019年底的中央經濟工作會議已經把穩增長作為2020年經濟工作的第一目標,但這還不夠,還要把開發區和“三條紅線”內允許礦產資源開發寫進“十四五”規劃,因為,規劃受法律保護,將開發區和“三條紅線”內允許礦產資源開發寫進規劃以后,相關的環境保護政策和礦產資源開發政策要做出調整,那么,基層政府就有執行法律和政策依據,也便于操作。
  2) 設立高標準“礦產資源保留地”。在保護區和“三條紅線”內設立“礦產資源保留地”,尤其是在保護區的核心區開采礦產資源,可以劃出一定范圍作為礦產資源保留地,礦產資源保留地與各種保護區和“三條紅線”共存,實現保護與開發并重。在礦產資源保留地內允許開發大型礦床、露天礦床以及煤礦,但是標準要求更高,即在礦產資源保留地內從事勘查、開采,要經過嚴格的環評和嚴格的審核,開采手段以地下開采為主,采用邊開采邊回填等綠色開采技術。
  3) 允許中小型礦山開采。由于中小型礦山的開發活動屬于點狀污染源,僅對局部生態環境造成破壞,因此,保護區和“三條紅線”內的中、小型礦山,允許直接開發,但要邊開采、邊保護、邊治理,從礦山設計開始就要貫穿保護和生態環境治理的理念,到礦山閉坑時,環境恢復治理的任務也要隨之完成,沒有完成生態環境修復治理任務的,不允許閉坑。對于已經開采的礦山,要加強廢水、廢渣和尾礦排放的管控,實行動態監測,防止點狀污染源變成線狀和面狀污染源。
  2.2 加快清查廢棄礦山、老礦山環境恢復治理的歷史欠賬
  由于歷史的原因,廢棄礦山、老礦山沒有征收環境恢復治理保證金。自2006年開始,我國開始征收環境恢復治理保證金,但2018年7月1日停止征收環境恢復治理保證金,取而代之的是恢復治理基金。在這期間征收的恢復治理保證金,有一部分用于礦山環境恢復治理,但老礦山與廢棄礦山都要治理,資金需求量巨大,僧多粥少,加上環境恢復治理保證金的收取標準偏低,造成了恢復治理資金嚴重不足。更有甚者,據不完全調查,全國普遍存在著縣級政府挪用環境恢復治理保證金現象,實際的恢復治理保證金僅僅是賬面上的數字。這進一步加劇環境恢復治理資金的短缺。
  當前,迫在眉睫的任務是迅速查清到底有多少廢棄礦山和老礦山需要生態環境治理和土地復墾,包括地點、面積、所需投入的工程量和資金量等。同時,要加強監督檢查和技術指導,加強環境恢復治理基金的合理使用監管。
  2.3 集中攻克廢棄礦山和老礦山的生態環境治理技術難題
  當前,需要集中攻關的是廢棄礦山和老礦山的生態環境恢復治理技術。廢棄礦山已經停產,但廢棄礦山原有粗放的開發方式對礦山地質環境造成的影響仍很嚴重,地面塌陷、土地損毀、植被和地形地貌景觀破壞等一系列問題依然突出,其生態環境治理和土地復墾技術應該有別于新礦山的生態環境治理技術。而老礦山,由于在礦山設計和建設時就沒有做生態保護和環境治理的規劃,在采礦時已經造成生態環境的破壞,如果要求其采用綠色開采技術,就會面臨著資金短缺、設備更新和開拓技術不匹配等難題,因此,老礦山的轉型升級技術是當前亟待解決的重點,其關鍵是如何實現綠色開采和高質量發展。
 
  三、結  語
  在我國由經濟大國向經濟強國發展的過程中,礦產資源開發面臨著新常態、生態文明建設和“三條紅線”硬約束,礦產資源開發與生態環境保護的矛盾突出。解決新時期礦產資源開發與生態環境保護的矛盾,應站在國家經濟安全的高度,深刻剖析矛盾產生的根源,精準施策。一是在思想認識上,要客觀認識不同類型礦產資源開發對生態環境擾動的差異,總體上礦產資源開發對生態環境的影響動不大,但大型煤礦和露天礦開采對環境的影響較大,需要重點關注和整治;要準確理解生態文明建設和“三條紅線”的深刻含義,堅持保護和開發利用并重原則,在開發利用中保護,在保護中開發利用,實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調。二是在政策的頂層設計上,將保護區和“三條紅線”內允許礦產資源開發寫進“十四五”規劃;設立高標準“礦產資源保留地”;允許保護區和“三條紅線”內中小型礦山直接開采;加快清查廢棄礦山、老礦山環境恢復治理的歷史欠賬;集中攻克廢棄礦山和老礦山的生態環境治理技術難題。

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