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礦產資源供應鏈全球治理的中國角色與愿景

2020-04-03 10:36:27   來源:中國礦業報 吳巧生

  礦產資源供應鏈作為一種成本、市場驅動型供應鏈,受全球化及新一輪科技革命的影響,其復雜程度不斷提高,以礦產品為載體,形成了涵蓋范圍最廣的全球市場化復雜網絡。在新冠肺炎疫情對全球經濟的這種“休克式”沖擊下,只要存在一塊短板,礦產資源全球供應鏈就無法完全恢復正常。當前,礦產資源全球供應鏈正在遭遇危機,但也孕育著新的生機,這對深深融入世界的中國礦產資源供應鏈來說,機遇與挑戰并,必將推動全球礦產資源治理體系向著更加公平公正合理的方向發展。疫情之后,確保全球礦產資源供應鏈開放、穩定、安全,必將成為礦產資源供應鏈全球治理的必然取向。
  礦產資源供應鏈全球治理的現實需求與困境
  近年來,隨著技術進步以及以貿易自由化為主導的全球化深入,礦產資源全球供應鏈盡管具有一定的地緣政治意義,但其重要性在逐步下降。礦產資源具有非排他性與競爭性特征,生產地與消費地的分離,決定了國家之間具有協調利益和相互合作的現實需求,其全球治理可以在遇到矛盾或沖突的時候相互協商,基于自身利益的考量與博弈力量的對比,形成利益協同效應,構建一個穩定且適應力強并具有共同約束力的制度體系,來約束彼此的決策行為,達到有效治理和永續利用資源的目標,是礦產資源供應鏈全球治理的應有之義。在礦產資源供應鏈全球治理目標上,全球治理的有效性及可持續性依賴全球利益和國家利益的協同與共同維護。全球利益維護的重要表現是解決對人類生存、發展構成威脅的全球性問題,避免或消除供應鏈中斷風險就是一種全球利益的維護,有效參與礦產資源供應鏈安全治理理應成為國家行為體維護國家利益的重要手段。
  但是,也應該看到,礦產資源供應已經成為結構性權力的要素之一。為了爭奪礦產資源供應鏈的核心利益以及地緣政治力量對比上的先導優勢,世界主要國家在爭奪礦產資源供應鏈的制高點上摩拳擦掌。礦產資源供應鏈全球治理受到不同行為體之間競爭合作關系的制約,技術應用擴散程度的差異也將導致不同行為體在全球治理中持不同態度,這將導致礦產資源供應鏈全球治理在相當長時間中都會處于不均衡發展的狀態。一方面,資本的滾雪球效應以及資源技術門檻和壁壘導致的壟斷可能進一步擴大國家之間在礦產資源競爭力上的差距;另一方面,礦產資源供應鏈上“卡脖子”與“卡別人脖子”情形的存在也將促使不同行為體不得不通過合作來維持全球供應鏈的開放、穩定與安全。如果各類行為體沒有自我克制傾向,就無法管控這種供給與需求的不匹配性帶來的風險,進而加劇供應鏈的脆弱性,造成礦產資源供應鏈中斷,危及國家經濟安全與世界穩定。
  從目前業已形成的礦產資源供應鏈全球治理制度看,進口國與出口國之間存在明顯的利益不平衡,對出口國而言,向世界礦產品貿易體系提供穩定的物質資源輸入以穩定供求關系,其付出的成本往往高于提供國際公共產品的收益。反觀消費行為體,如美國、歐盟等,其主要成本僅在于對原有WTO規則的維護與違規裁判,只要消費國保證足夠的資源需求以穩定供求關系,礦產品貿易體系就得以維持,其獲得的收益往往大于所付出的成本。礦產品主要出口國如何在全球貿易體系這一更宏大的國際公共產品中轉變供給模式,逐步擺脫低端物質性公共產品供給者的角色,在技術領域、信息領域、規則領域等規則性公共產品的供給中擴大份額、提升影響,使國家權力與實力相匹配,具有現實需求與動力。但也面臨諸多挑戰,從公共產品的需求角度而言,各國需要跨越國界在國內法律之外開展互動,協商確定有關礦產品貿易的行為規范和貿易爭端解決的規則。當有關礦產品貿易的準則得以默認或確立,各國均能通過遵守規范而達到降低交易成本、減少貿易摩擦的目標。
  礦產資源供應鏈全球治理的理論邏輯
  礦產資源全球供應鏈是開放而非封閉的,這一方面意味著礦產資源供應鏈中斷風險挑戰的來源不僅存在于內部,同樣存在于外部,并不存在一道阻絕內外的風險隔離墻;另一方面也意味著,在全球化時代,試圖通過閉關鎖國的方式來實現礦產資源供給鏈安全,將面臨更大的不可承擔的成本和風險。顯然,礦產資源供給鏈問題具有公共產品的特性。
  首先,WTO框架下一國在享有與他國進行自由貿易權利的同時不妨礙其他國家同樣權利的享有。礦產資源供應鏈中的貿易體系作為WTO自由貿易框架的重要組成部分,其運作所依據的自由貿易原則均在WTO框架之下。非歧視原則取代了礦產資源貿易體系內行為體的主觀意愿,無論一國是否愿意另一國參與其中,礦產資源貿易體系都不會妨礙其借由體系的外部性獲益。就此而言,礦產資源貿易體系具有受益的非排他性特征。其次,世界礦產資源貿易中穩定的供求關系使消費的非競爭性得以實現。以稀土貿易為例,在其貿易實踐中,以中國為主的生產行為體在國際市場大量供給稀土,雖然消費國的數量與需求不斷增長,但迄今尚未出現長期或周期性的供給不足現象,稀土供求關系總體平穩。由于消費上的非競爭性亦不是單純由物品的自然屬性或技術特征所決定的,而是最終取決于實際供給水平與消費者的需求意愿之間是否相匹配。因而在稀土貿易體系中,穩定而富有彈性的供求關系能夠有效降低體系中消費國之間的競爭狀態,而供給國方面又因中國具有優勢而避免了競爭。就此而言,礦產品貿易體系的非競爭性也得以保證。
  在礦產資源供應鏈全球治理過程中,國家、非國家行為體往往處于非常復雜而不確定的情境中,國家意志與市場力量之間的較量呈現出一種非線性的特征,一方面作為生產者即“占用者”,對礦產資源的全球可供性,即某個時間和價格條件下,一個國家、一個地區、一個礦區礦產資源的可供儲量和可供產量,缺乏準確的認知;另一方面,生產者與消費者之間存在明顯的信息不對稱。在這種不確定、非線性的環境中,礦產資源供應鏈隨時都有出現中斷的可能。從國家層面看,國家邏輯如何駕馭、利用與引導資本邏輯的運行,克服“市場失靈”,是國家產業政策形成的原動力。從全球層面看,各類行為體如何共享信息數據,通過構建有效的全球治理機制,形成一致的預期目標并付諸行動,就顯得尤為關鍵。
  在礦產資源供應鏈全球治理體系中,國家邏輯、市場邏輯、社會邏輯等因素需要有機結合起來。其中,國家邏輯保障秩序、市場邏輯提供動力、社會邏輯創造意義。礦產資源供應鏈全球治理前提是國家間的可信承諾,作為國際社會中不可或缺的“社會資本”,正是由國家間的信任、互惠和合作有關的一系列態度和價值觀組成的集合。對于面臨巨大利益誘惑的各國而言,礦產資源供應鏈全球治理中的可信承諾是國與國之間的一顆“定心丸”,能夠穩固各方的合作關系,降低各國對全球資源預期中的“貼現率”,提高國際社會的整合能力,從而使各國在保障全球礦產資源安全與持續開發利用的集體行動成為可能。各國之間可信承諾的構建和積累能夠有效減少各類行為體參與礦產資源供應鏈全球治理的交易成本和潛在風險。除此之外,跨國企業等非國家主體在全球礦產資源市場中也扮演著不可忽略的角色,作為礦產資源供應鏈全球治理的重要節點之一,基于礦產品價格市場的長期壟斷或充分參與,對解決供需不對稱問題具有天然優勢。因此,礦產資源供應鏈全球治理問題具有多主體性、復雜性,各類主體之間的互動與限制關系是治理機制演變的必要條件。
  國家邏輯不是國家權力的主觀意志,而是植根于國家與國際社會關系共同體建設的動態歷史現象。國家邏輯既需依附于國際社會治理系統,也可通過國家自我革命即主動培育和發展非國家行為體參與治理的多元路徑推動礦產資源供應鏈全球治理的革新。礦產資源供應鏈全球治理體系演變中國家邏輯的實現,旨在有效破解兩大問題:一是國家邏輯的合法性(正當性)問題;二是國家邏輯的能力性問題。合法性與能力性在功能邏輯上往往是交織的。一般而言,合法性彰顯規范力,能力性保障踐行力。合法性作為國家邏輯的核心基石,意指全球治理中各類行為體對國家權力、秩序和能力的“同意”或“認同”。這種“同意”或“認同”所表達的是國家與國際社會之間的一種信任關系。能力性作為國家邏輯的核心指數,其要意是指國家履行其治理職能和使命擔當的能力,即資源集聚能力、國際公共品服務能力、制度能力的總量和質量。
  從市場邏輯看,資本的趨利性決定了全球礦產資源配置不是實現社會福利最大化,資本發展必然導致“社會分工的無政府狀態”。“市場失靈”的存在,是導致礦產資源供應鏈全球治理中公共品供給不足或缺失的主要原因。因此,市場邏輯是礦產資源供應鏈全球治理出現內生困境的根源,這意味著市場邏輯導致的“市場失靈”實際就成了推動全球治理機制革新的內生動力。
  從社會邏輯看,礦產資源共同體的構建,需要考量不同階層、不同意識形態、不同價值觀群體的差異性需求,礦產資源供應鏈全球治理既不能惟力是視,也不能唯利是圖。社會邏輯側重考慮國際社會中的各類行為體的生存需求和發展需求,如果各類行為體沒有克制自利的傾向,共同體就會失去存在的基本條件或邊界。因此,社會邏輯為礦產資源供應鏈全球治理創造意義,為了適應時代的變遷,礦產資源供應鏈全球治理就必須以維護人類的共同利益為前提。
  礦產資源供應鏈全球治理的中國愿景與應對策略
  世界正處在“百年未有之大變局”,疊加全球新冠疫情大流行的沖擊,全球各種力量、各類行為體交匯互動,對世界經濟產生影響,既可能加劇全球發展的不確定性,也可能化危為機,深化與進一步完善全球治理機制,將包括礦產資源供應鏈在內的全球供應鏈納入全球可持續發展議題,深度解決礦產資源供需的長期分離問題,實現礦產資源的全球優化配置的低成本協調與可持續發展。而作為全球礦產資源生產、消費與貿易最大的國家,中國有愿望也有足夠的能力發揮應有的作用,以習近平人類命運共同體思想為指導,凝聚“抗疫”合力,提振經濟復蘇信心,共渡難關,將維護礦產資源全球供應鏈開放、穩定、安全作為國家優先目標,推動建立更有效的礦產資源供應鏈全球治理體系,實現全球治理與國家治理的深度融合,實現國家治理現代化與治理能力的提升。
  礦產資源供應鏈全球治理體系與全球權利格局的不匹配,是直接造成礦產資源供應鏈全球治理的“參與赤字”和“責任赤字”的根本原因,進而導致治理失靈,誘發全球礦產資源供應鏈不穩定及各類資源環境問題的產生。歷史經驗顯示,更多的責任應該由資源治理體系內更多的權利來配套。中國不斷增長的礦產資源需求與日趨完整的供應鏈意味著,其更大程度參與礦產資源雙邊及多邊治理帶來的收益,要高于所付出的成本。如果沒有中國的充分參與,現有的礦產資源供應鏈全球治理機制、規則和機構只能提供部分的解決方案,而無法真正應對礦產資源供應鏈領域的全局問題。
  從歷史演變看,全球治理的國際機制并非是集體成員平等基礎上共同作用的產物,而是西方發達大國或地區設計的結果。這不僅使西方發達國家或地區主導了對國際機制的解釋權,而且最初的機制安排在很大程度上體現了西方國家的利益訴求。雖然以中國為代表的新興國家或地區正在實現群體性崛起,但“西強東弱”“北強南弱”的傳統權力格局并沒有發生實質性改變。因此,中國仍然只能在既有的全球治理機制中推動有限的改革,可能難以有力地引領全球治理機制的未來發展方向。但值得指出的是,自改革開放以來,中國政府與市場、社會的邊界日益清晰,初步具備國家邏輯、市場邏輯與社會邏輯協同的基礎,并從人類相互依存、利益交融的共同性和整體性出發,提出了人類命運共同體理念,體現了全球利益和國家利益的有機結合。這也為中國進一步推動全球治理機制的創新奠定了一定的基礎,并創造了有利條件。
  “治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。治理過程不是簡單的自上而下的決策執行,而是橫向聯動、縱向互動的過程,具有明顯的動態性、多變性與網絡性。礦產資源供應鏈全球治理根植于國家治理之中,必須以國家治理為基礎,并得到國家治理的支持與合作,礦產資源供應鏈全球治理能力依賴于國家治理能力和治理體系的現代化。從各國礦產資源領域發展相互依存、利益交融的共同性和整體性出發,善用國內國際兩個市場、兩種資源,在全球范圍內整合資源-環境-經濟-技術要素,優化配置礦產資源,推動實現互利共贏和構建全球礦產資源利益共同體,構建多元治理主體之間要素分層和功能重疊的協同系統,緩解沖突或整合供應網絡中各主體的利益,是新時代中國參與礦產資源供應鏈全球治理的戰略愿景。
  從世界各國應對礦產資源供應鏈問題的治理政策演變來看,其內在動因主要表現為應對突出性“黑天鵝”屬性的供應中斷,關鍵性儲備成為一種政策取向。但近年來隨著全球化進程的推進,如何防范“灰犀牛”屬性的供應鏈風險成為世界各國參與礦產資源供應鏈全球治理的一種必然選擇。就中國而言,從化解資源供給外源風險維護發展權益,到生態文明建設內源性的協同需求,再到積極主動參與礦產資源供應鏈全球治理,礦產資源供應鏈正在發生深刻變化。如何強化全球礦產資源供應鏈風險的大國意識與責任擔當,化解生態文明建設背景下的生態環境保護壓力與外延擴張面臨的高限效應,是目前中國礦產資源國家治理所面臨的重要挑戰與中國參與礦產資源供應鏈全球治理的必然要求。
  礦產資源供應鏈系統不是一個僅僅面臨安全威脅的對象,而是一個生成或不安全性陡升的客體。由于資源、資源載體的物理、技術特點與資源使用造成的環境影響相對于經濟的重要性,資源供應鏈系統可以產生不安全感。為了應對全球化以及疫情發展帶來的諸多不確定性,獲得經濟、社會、技術、政治和環境目標之間更多的一致性,探索能同時促進礦產資源供應鏈安全和可持續發展的策略,避免政策只集中于減少對進口的依賴,還必須考慮礦產資源供應鏈安全的地緣政治維度、多元化進口、自主策略、科技革命等的協同效應。
  面對新冠肺炎疫情全球演變可能會帶來嚴重的安全隱患,進而可能導致地緣政治不穩定問題以及礦產資源全球供應鏈彈性弱化、不穩定問題,很有必要重新評估礦產資源供應鏈全球治理中國家邏輯、市場邏輯與社會邏輯的協同路徑,重點考慮各類行為體對礦產資源供應鏈全球治理中國家邏輯、市場邏輯與社會邏輯的綜合影響及其選項,進一步厘清政府與市場、社會的邊界,夯實國家邏輯、市場邏輯與社會邏輯協同的制度基礎,以礦產資源全球供應鏈修復為契機,強化國際合作,確保市場開放,與世界各國共同“抗疫”的同時,努力推進全球礦產資源治理改革制度創新,通過相關知識的積累如地質調查信息與礦產資源供應鏈數據庫的完善來提高風險的國家管控能力,促使礦產資源供應鏈全球格局向公平、共贏和可持續方向不斷發展,實現礦產資源供應鏈全球治理的市場原則和主權原則相互兼容,全球層面的國家干預與市場力量關系和諧共生。
  (國家社科基金重大項目“19ZDA112”資助,中國地質大學(武漢))

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